Por: Amaury Núñez González
Vocero
Nacional de la MANE. Representante Estudiantil ante el Consejo Superior de la Universidad
Nacional de Colombia
A
propósito de la presentación oficial del "Acuerdo superior 2034 por parte
del Gobierno Nacional, documento con el que se orientarán las reformas y demás
determinaciones legislativas para el sector, pretendo a través de tres entregas
ilustrar los antecedentes y consecuencias de la crisis universitaria, y el
contenido de dicho documento, que desde ya se vislumbra absolutamente contrario
a los intereses de la comunidad universitaria y la sociedad colombiana.
Introducción
Con la
incorporación de lógicas mercantilizadoras en la educación superior, se estrenó
la Apertura Económica en el sector. "Liberalización comercial y
financiera" , "privatización, descentralización del gasto" y
"diversificación de las fuentes de financiamiento" son los conceptos
que sirven de marco al nuevo modelo y se imponen estrategias para la
competencia entre las universidades públicas como medio para financiarse.
Intermediaciones, subsidio a la demanda, focalización del gasto, entre otros,
conllevaron problemas de financiación para la universidad pública.
Se
argumentó además, que la crisis de las economías y los retos del siglo XXI
traerían consecuencias en los recursos estatales para financiar derechos
ciudadanos. En esa dirección apuntó la Ley 30 de 1992, que en sus artículos 86
y 87, fijó como se asignarían los recursos estatales a las instituciones de
educación superior públicas. El artículo 86 determinó que las finanzas se
compondrían por aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e
inversión, de los entes territoriales, y por los recursos y rentas propias de
cada institución, para que estos “signifiquen siempre un incremento en pesos
constantes, tomando como base los presupuestos de rentas y gastos, vigentes a
partir de 1993”. Es decir, los recursos provistos en las bases presupuestales
de cada universidad se mantendrían constantes, a partir de un ajuste anual
sobre el incremento del IPC, mientras que el artículo 87 fijó un incremento
adicional de presupuesto, según los criterios elaborados anualmente por el MEN
y el SUE (gestión administrativa, orientación de los programas, pertinencia de
los graduados en el mercado laboral, entre otros), los cuales nunca podían ser
inferiores al 30% del crecimiento del PIB. En ello aplicaría la estrategia de
competencia entre las universidades mencionada más arriba.
Aún así
este modelo resultó deficitario, puesto que el incremento no se calculó sobre
la base de los gastos recurrentes y las necesidades de inversión, sino sobre un
mínimo que terminó dependiendo de la voluntad política de los distintos
gobiernos, resultando en cuantiosas sumas no asignadas, además de impulsar la
privatización de las universidades públicas.
En el
plano internacional hubo varias manifestaciones que reglaron las finanzas de la
universidad pública en igual sentido. Por su parte el Banco Mundial, en el año
1994, instaba a Colombia a adoptar “una base de recursos diversificada, [dando]
mayor importancia a los proveedores y financiamiento privados”. Siguiendo la
línea, los gobiernos recientes se han esforzado en marchitar las finanzas de la
universidad con un enorme costo para el desarrollo del país. Veamos:
Los costos de la privatización
Mientras
en el año 1993 el 84% de las transferencias eran estatales, en el 2014 esta
suma se redujo al 50%. Las universidades asumieron con el paso del tiempo el
50% de su financiación, correspondiendo el 35% a recaudo por matrículas y el
15% a venta de bienes y servicios. Las transferencias estatales por estudiante
pasaron de $5,7 millones a $3,6 millones. Se redujeron los profesores de tiempo
completo del 46% en el año 1992 al 25% en el 2010, y como consecuencia de esto,
se ha hecho mayor hincapié en un tipo de vinculación docente centrado en la
subcontratación y la modalidad de hora cátedra, lo que implica una reducción en
la dedicación docente para la investigación y atención al desarrollo
pedagógico.
Dicho
modelo no tuvo en cuenta gastos recurrentes aún mayores como la ampliación de
la cobertura educativa; el nivel de formación de los docentes;el
fortalecimiento a la misión investigativa; el crecimiento en la infraestructura
física; las normas que han incidido en el presupuesto de gastos de las universidades
públicas; el trato de igualdad en aspectos prestacionales a los docentes
ocasionales, docentes hora-cátedra y supernumerarios administrativos; los
aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y en Pensiones; los
gastos adicionales en el régimen prestacional; el descuento en matrículas de
universidades públicas para sufragantes; la acreditación y las certificaciones;
y la inversión nueva que, una vez se ejecuta, impulsa el aumento de los
recursos de funcionamiento gracias al costo de su mantenimiento.
El
Sistema Universitario Estatal, detalló recientemente a cuánto ascienden los
recursos faltantes para educación superior a 2012, por un lado, y las
necesidades de inversión actuales, por otro. En gastos recurrentes, es decir,
para invertir no solo en 2013 sino año a año, se requieren $1,327 billones,
desagregados en $665 mil millones para contratación en planta docente y
administrativa, $362 mil millones, para acreditación académica y gestión,
seguridad y vigilancia, mantenimiento, servicios públicos, $218 mil millones
para apoyos de bienestar Universitario, $32 mil millones para conectividad y
bases de datos, y $49 mil millones para mantenimiento de edificios
patrimoniales.
Con
relación a los gastos de inversión, para resolver aspectos acumulados mediante
una sola asignación no recurrente, se requieren $9,827 billones desagregados
en: $2. 096 billones para formación doctoral en un número de 5.023 doctores en
todo el sistema, con el propósito de que las universidades públicas tengan al
menos el 30% de sus docentes como doctores; $7,231 billones, para
infraestructura física necesaria según estándares internacionales, de 11 metros
cuadrados por estudiante, así como actualización en normas de sismo resistencia
y acceso a discapacitados, entre otras reformas; y $500 mil millones, para
equipos, aulas inteligentes, redes de voz y datos, entre otros. Estos dos
conceptos, al ser asignados en el año 2013, alcanzarían la suma de $11,154
billones. La suma de todos los ítems se encuentra en la tabla de arriba.
A la
par que los recursos propios de la universidad crecen y las transferencias
estatales disminuyen, constituyendo un claro esquema de privatización, los
créditos otorgados a través del Icetex han recibido un extraordinario impulso
los últimos años. Los recursos de cartera de esta entidad aumentaron 128% en 5
años, pasando de $1,00 billón en 2004 a $2,28 billones en 2011. Mientras en el
año 2002 el 9% de los estudiantes eran acreedores de un crédito del Icetex, al
año 2010 la cifra superaba al 19%. De igual forma se han otorgado subsidios a
92.831 estudiantes con Sisbén 1 ó 2. Pero este esquema, lejos de resolver el
problema de financiamiento estructural del SUE, como lo afirmó la Ministra
Campo en el mes de marzo del 2011, está ayudando a la migración de la cantidad
de matriculados del sector público al privado. El 80,3% de los supuestos
beneficiarios durante el periodo
2003–2008 estaban en instituciones privadas, y el 19,7%,
en públicas[1]. En ese sentido lo que se
concluye es que quien estudia en una institución privada no lo hace por placer
sino porque el mismo sistema, que desestimula la oferta pública y estimula la
demanda, lo orienta a demandarla.
Privatización 2.0
En los
primeros meses de 2011, este gobierno formuló una propuesta de reforma que
pretendía facilitar la fusión de instituciones, facilitando el traspaso de
bienes, la conformación de carteles educativos, la entrada de inversionistas
extranjeros a las Instituciones de Educación Superior y la proliferación de
nuevas formas de asociación de instituciones privadas. La reforma las calificó
como una modalidad de personerías jurídicas organizadas para la prestación del
servicio educativo, que entre otras cosas podrán participar en la constitución
de sociedades anónimas, recibir inversionistas, repartir dividendos y vender
acciones (Art 81). Y el texto del TLC –expresión fehaciente del libre comercio
en Colombia– lo deja más claro aún. En su artículo 11.3 establece “prohibir a
los Estados partes que se restrinjan o prescriban los tipos específicos de
personas jurídicas o de empresa conjunta por medio de las cuales un proveedor
de servicios puede suministrar un servicio”. Todo esto fue advertido con suficiencia por la MANE.
Esto en
sentido de incentivar mayor inversión de los EE UU en nuestro país que ha
convertido la IED en la principal variable de la economía. Para el sector, los
empresarios gringos de la educación la tienen clara. Según Marc DeFusco,
Director de la Universidad de Phoenix entre 1994 y 2002, tristemente célebre
por ser el pilar de ánimo de lucro en el mundo, la educación superior con ánimo
de lucro se presenta como una necesidad empresarial que exige ampliar la
inversión en este sector y afirma: “si no podemos crecer más aquí en los
Estados Unidos, creceremos en otra parte”.
Nada raro si tenemos en cuenta que la universidad a distancia es una de
las principales herramientas para mantener una alta cobertura en los servicios
educativos de Estados Unidos, y como tal, aparece contemplada en el proyecto de
reforma a la Ley 30.
Un caso
es la Escuela del Gran Cañón, comprada en situación de quiebra por aquel famoso
empresario de la educación Michael Clifford, y que cuenta hoy con 40 mil
estudiantes, de los cuales el 90% son en modalidad virtual. El MIT, Instituto
tecnológico de Massachusetts, ofrece 18 módulos en diferentes partes del mundo
sin estar presente y planea ofrecer todos los cursos presenciales por la web;
otro caso es el de la British Open University, que opera en 21 países con el
30% de la matrícula fuera de Gran Bretaña por medio de cursos virtuales; “a la
universidad de Harvard le tomó casi 375 años para tener un total de 6.600
estudiantes, pero la Universidad de Phoenix (de propiedad de Clifford), ha
necesitado tan solo 34 años para tener un total de casi 500.000”.[2] Los hechos
demuestran lo que la demagogia gubernamental quiere hacer pasar como un loable
propósito de una reforma educativa en Colombia: podrá ser un gran empresario
cuyo altruismo (calificativo usado por Santos para justificar las alianzas
público privadas en lo educativo) lo lleve a invertir en la educación, pero en
el mundo de los grandes empresarios siempre es mejor aquel que genere más
ganancias.
Vuelve y juega el banco Mundial: su propuesta
para 2012
Tal y
como lo hizo en la década de los 90, este órgano no ahorra esfuerzos en
propugnar por una reforma educativa que contenga políticas que apunten a
profundizar la desfinanciación de la universidad pública colombiana, cuando
insiste en que deberá avanzarse en “atraer más fondos al sistema […] implementando
cambios en la gobernabilidad para estimular nuevas inversiones del sector
privado”(pág. 72) pues, partiendo de la insuficiente fuente de recursos
públicos y la creciente demanda insatisfecha, “la única manera de hacerlo sería
recurrir a proveedores privados y compartir los costos [donde] las asociaciones
mixtas público-privadas representan un modelo muy prometedor para Colombia.”
(pág. 73)[3]
En el
mentado el Banco Mundial “recomienda” la desfinanciación como política pública
para la Universidad, mientras sí insiste en “dotar al ICFES de todos los fondos
y el apoyo necesarios” (pág. 224). E igual definición le correspondió en el
documento al Icetex. Según el equipo evaluador, este debe ser considerado como
uno de los canales principales para la destinación del presupuesto a las
universidades públicas, con el fin de profundizar el tipo de asignación por la
vía de subsidiar la demanda educativa, no la oferta. Lo que no es otra cosa que
mantener la llave de la privatización chorreando cantaros mientras las transferencias
estatales gotean.
Ante
esto, no sobra preguntarse ¿no han considerado los distintos gobiernos que los
saldos en rojo de las universidades públicas perjudican directamente a todo el
país? o ¿si no es necesario dotar al sistema de universidades públicas de un
adecuado presupuesto como requisito para una alta calidad? y si no es así ¿cómo
otros países han logrado avanzar en materia social y económica gracias al
aporte de una educación pública fortalecida y con acceso universal? y ¿En qué
país cree que vive Juan Manuel Santos al proponerse liquidar a las
universidades públicas? se ha llegado al fin de la estabilidad del
financiamiento de la universidad por los gobiernos. Aparece entonces la
invitación a la política de cofinanciación, de venta de servicios, a la
constitución de una universidad pública que vende servicios si quiere ampliar
su presupuesto so pena de ver sus recursos disminuidos o congelados,
produciendo modificaciones en el sentido del derecho a la educación.
Los efectos y las lecturas
Según
el profesor Leopoldo Múnera, ninguna de estas reformas se desarrollaría sin
imponer una relación inversamente proporcional entre las ganancias de los
privados en la educación y la autonomía universitaria. Tomemos in extenso su lectura sobre este aspecto: “La pérdida de
autonomía en la producción del conocimiento se extiende a la investigación y a
la extensión. Siguiendo el modelo que se ha ido imponiendo en los Estados
Unidos durante los últimos cincuenta años, ambas funciones empiezan a
orientarse hacia donde están los recursos privados o los recursos públicos
asignados en función de criterios privados. Al tiempo que la propiedad privada
sobre los resultados de las investigaciones académicas, derivada de las fuentes
de financiación, va minando poco a poco el carácter colectivo que la mayoría de
ellos han tenido hasta el momento en América Latina, especialmente los
conseguidos en las universidades públicas”.
Una de
las características de la intervención del BM en la política pública de educación en los países que acogen sus
orientaciones es, además de promulgar una política, hacerle seguimiento y
evaluar resultados. En un documento llamado “El financiamiento y administración
de la educación superior: reporte sobre el estatus de las reformas del mundo”
publicado en 1998 en París por la UNESCO, el BM da cuenta de que gracias a estos mecanismos de rendimientos de
cuentas “los administradores de las instituciones serán obligados a tomar las
decisiones que hasta ahora han estado evadiendo, por ejemplo, reasignar los
recursos en respuesta a las necesidades de los clientes y los consumidores”.
Ello
complementa a la perfección el propósito de una universidad sin autonomía ni
libertad, atentando contra la condición sin la cual es imposible elevar el
conocimiento a estadios superiores: la democracia. Según John Saxe Fernández,
catedrático de la UNAM, para el BM el control de las universidades “debe ser
retirado del gobierno y las instituciones y depositado en los clientes
(estudiantes), los consumidores (negocios o industrias) y en el público. El BM
cree que el financiamiento gubernamental a la educación superior, combinado con
la responsabilidad institucional para gobernarla es, en gran medida,
responsable de la sobrevivencia de la educación clásica y elitista que, además,
es insensible a las necesidades reales (subrayado mío) de la (desregulada)
economía global.”
Conclusión
Existen
una serie de tensiones evidentes en el reformismo universitario, que no es de
hoy, y que para el caso del interés privado, se renueva permanentemente de
acuerdo con sus retos económicos de aumento de utilidad y en consonancia de
instrumentalización de la educación superior. A saber:
Aumento
de costos de matrícula vs. Gratuidad.
Monopolio
estatal de universidades públicas y presupuesto por Ley vs. Mercado
competitivo, fondos concursables y alianzas público privadas.
Modelo
neoliberal y privatizador de Santos vs. Nacional y democrático de la MANE.
Finalmente,
tomando como base todo lo anterior, es muy esclarecedora la frase de Jennifer
Washburn retomada por el profesor John Saxe: “Las universidades inevitablemente
jugarán un papel en el desarrollo. Pero ¿debemos permitir que las fuerzas
comerciales determinen la misión y los ideales académicos? En la educación
superior hoy día las corporaciones no sólo financian una creciente porción de
la investigación sino que frecuentemente dictan los términos en los que la
investigación debe ser dirigida (…) Muchas universidades con presupuestos
limitados invierten sus recursos en campos de investigación con orientación
comercial mientras disminuyen los recursos a los departamentos de humanidades y
a la docencia”.[4]
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[1] De
la Hoz, Cesar Enrique, UN Periódico, El país está condenado a una educación
superior de segunda, pág. 3, 12 de diciembre de 2010: “El Ministerio de
Educación Nacional (MEN) presentó
el pasado 22 de noviembre,
con la presencia de
rectores de IES
de todo el país,
las estrategias para los próximos
cuatro años de la política Educación de
calidad, el camino para la prosperidad […] Las
propuestas tímidas y continuistas en el tema presupuestal
auguran que el país seguirá relegando a un segundo plano los problemas
estructurales de la financiación de las universidades públicas, con graves
implicaciones en la formación e investigación científica.”
[2]
COLLEGE INC. Investigating how Wall Street and a new breed of for-profit
universities are transforming the way we think about college in America. Tomado
de: http://www.pbs.org/wgbh/pages/frontline/collegeinc/
[3]
OCDE (2013), ”Internacionalización del
Sistema de Educación Superior en Colombia”, en OCDE / Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial,
Evaluaciones de Políticas Nacionales de Educación: La Educación Superior
en Colombia, OECD Publishing.
[4]
PRESS Eyal y WASHBURN Jennifer, “The Kept University”, the Atlantic Monthly ,
vol. .2885, núm. 3, de marzo de 2000, pp. 40-41; citado por: SAXE-FERNÁNDEZ
John; citado por MÚNERA Leopoldo.
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